工信部近日发布《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》（以下简称“意见”），其潜在意义不亚于一场没有明言的电信改革。但这样一件本该引起震动的大事，社会反响却平平。关键是两大主角——主导运营商与民营企业的态度不明朗。而要让预期中的政策效果真的出现，用一位主管官员的话说，主动权在企业。这可谓一语中的。 　　首先我们分析这一政策出台的背景。第一，政策的初衷富于电信改革精神。它是在贯彻国发〔2010〕13号文关于“鼓励民间资本参与电信建设”的精神，其中提及“加强对电信领域垄断和不正当竞争行为的监管，促进公平竞争，推动资源共享”。这与发改委进行针对中央国有企业的反垄断调查，处在同一方向上。文件指导思想中明确提出“为民间资本参与电信业竞争创造良好的发展环境”。因此跳出“意见”从更大范围看，它具有调整电信领域国企和民企关系的电信改革的含义。第二，政策的效力有相当局限。一是作为文件主体的八条政策，用的全是“鼓励”，又说明它不具有强制性。主要是“意见”并不具有上位法的地位，无法改变国资委和电信条例赋予电信运营商的法律地位。二是具有强制力的电信法没有出台，无法为它保驾护航。法是共同意志的体现，电信法出不了台，从新的历史条件看，它只代表三网中一网的意志，而完全无视另两网的意志，所以缺乏“共同意志”这一法理基础。也就是说，政策涉及的主体形成共识的基础相当脆弱。三是从实际看国企和民企现在还没有想到一处去。有的电信运营商面对“意见”，第一反应是“狼来了”（狼指民营企业），担心利益受损，希望抱团“自卫”；民营企业则出于两种原因观望。电信民营企业主要是不信任电信运营商，还在担心转售会不会又实际沦为代理；互联网民营企业主要是不屑，因为在ICT中电信已边缘化，对开放电信这种马后炮不感兴趣，忙移动互联网等新蛋糕还忙不过来，没兴趣回头看。 　　从积极的方面看，“意见”的初衷如何才能更好落地呢？我个人觉得，落地倒不完全在于细节配套，那虽然重要，但只是操作层面上的；而在于先克服落地在实质上的障碍，也就是找到国企与民企有没有共赢的利益基础，如果找不到，一旦变成分同样大小蛋糕，在不具强制性条件下，再怎么配套都可能在利益作用下落空。 　　恕我直言，我以为要完整准确理解13号文，把“鼓励民间资本参与电信建设”，“完整准确”为“鼓励民间资本参与ICT建设”。光在CT产业分蛋糕，容易变成零和博弈，把CT蛋糕沿ICT方向做大，才有更大机会做大蛋糕，从而有更大概率双赢。如果产业政策的视野跨出电信，向前看，看到移动互联网这块大蛋糕，国企与民企就有可能从互掐，变成携手合作。随便举个例子，苹果能实现App Store，中国也可以在产业级，实现国企与民企的大网业分工——国企侧重保值增值的Store（借指基础业务），民营侧重高风险高收益的App（增值业务），二者通过互补，实现类似三七分成那样的共赢模式。IT的经验启示人们，可以在产业水平上，实现基础业务产业与增值业务产业的社会大分工、大协作。这只是举例说明前面说的“在共同做大蛋糕的发展方向上实现双赢”，没有向前发展，就没有可能做大蛋糕，也就没法轻松实现双赢。 　　这样倒过来看，“配套”真正要做的事，引导的真正方向，才显现出来：为了实现产业级大分工大协作，要求在ICT的新产业环境下，推进网络中立、网页分离。